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“双一流”建设:政策功能逻辑及其发挥

发布时间:2020-06-30 06:36  来源:网络整理  编辑:东莞报业网小编  

摘 要:公共政策对于政府和高校而言具有独特的功能,这正是政策制定并得以贯彻落实的重要原因。在我国,政府与高校之间政策功能发挥是一种“刺激—管控—反应”模式,政府吸收社会和市场等外部因素的刺激制定政策,在宏观层面进行管控,主要通过引导、要求、规范等方式发挥作用,体现的是国家权力。同时,政策给高校预留空间,充分体现高校办学自主权,据此高校得以明确方向、符合规则,并充分行使自由裁量权。从高校“双一流”建设政策来看,该政策由党中央、国务院制定,体现的正是“中央统一领导”,本质上是国家教育权的施行。顺利实现“双一流”建设目标关键还在于高校在政策过程中制定具体方案并积极实施,这也正是高校办学自主权的重要体现。同时,政府与高校也应注意政策实施过程中可能存在的问题,采取措施更好地推进“双一流”建设。

关键词:高等教育政策;政策功能;国家权力;高校办学自主权;“双一流”建设

为深入贯彻落实党的十九大精神,扎根中国大地办大学,建设中国特色高等教育强国,党和政府制定实施了一系列高等教育政策。然后,各高校通过会议、文件、活动等形式宣传学习这些政策,并针对这些政策制定符合本校实际的方案加以贯彻落实。那么,国家为什么要制定这么多政策?高校为什么要遵从这些政策?政府与高校作为两个行动者如何互动?实质上,公共政策对于政府和高校而言具有独特的功能,这正是政策制定并得以贯彻落实的重要原因。也即,政策在高等教育发展过程中具有重要的指导作用,其功能巨大,应把握好逻辑规律,充分发挥。

政策功能逻辑:“刺激—管控—反应”模式

一般认为,公共政策具有管制、引导、调控和分配等功能。简单来说,政策管制功能是指政策主体制约、禁止政策对象不做什么;政策引导功能是指政策对人们的行为和事物的发展具有导向性;政策调控功能是指运用政策调节和控制各种利益矛盾;政策分配功能则是指对价值和利益进行分配。实质上,这是从“可为”的角度,即政策可以起到什么作用的角度来理解政策功能。但从“为何”的角度来看,政策为什么能具有这样的功能呢?从这个解释本身并不能得到答案。

从结构—功能主义视角来看,可以认为政策构成一种强大的结构,对行动者产生引导、约束、规制等功能。从多源流理论可以看出政策流是该分析框架的重要组成部分,对政策变迁产生重要影响。[1]而政策工具视角则旨在讨论政策执行的手段与方法。[2]由此可见,上述视角仍然没有从根本上回答公共政策本身作为一种工具(而不是指推行政策的工具),为何具有如此的功能。

从权力的视角来理解公共政策及其功能,可以看出,一方面,公共政策表征着公共权力,是公共部门实行公共权力的手段,惟其如此,公共政策的上述功能才具有合法性和效力性。基于权力的视角来透视公共政策,能更加深入地认识公共政策的重要性并发挥好公共政策的功能。另一方面,根据《中华人民共和国高等教育法》(以下简称《高等教育法》)规定,我国高校是具有法人地位的独立法人,拥有一定的办学自主权。同时,举办者对高校具有所有权和管理权。因此,在教育法律关系上,政府与高校之间的关系已经由内部行政关系转变为外部行政关系。在政府与高校间存在国家教育权与高校办学自主权两种权力,这两种权力耦合互动,充分彰显高等教育政策的功能作用。那么,政府作为公权力的代表者如何行使国家教育权,并保障高校办学自主权呢?在当前的教育法律关系下,以高等教育法治为基础,在“管办评”分离等改革中政府正是通过政策来起作用,变具体指导为宏观管控。

我国高等教育政策功能运行逻辑主要在于:国家对高等教育事业的管理由传统上的直接指导转变为宏观管控,其间教育政策是重要的桥梁和通道;社会和市场等外部因素主要由政府吸收然后转化为教育政策,高校则主要依据教育政策做出反应,同时兼顾来自社会和市场的信息自主办学;政府制定教育政策体现的是国家教育权,高等教育如何办、如何管,政府在宏观层面进行管控,主要通过引导、要求、规范等方式发挥作用;同时,教育政策给高校预留空间,充分体现高校办学自主权,据此高校得以既符合政策要求和相关规则,又明确方向,充分行使自由裁量权,切实做好校内教育教学事务。

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